Le territoire est devenu une porte d’entrée de la planification

La réforme modifie d’abord l’origine du portefeuille public. La procédure part désormais des conseils locaux, remonte vers les conseils régionaux puis les cinq districts avant d’atteindre le ministère de l’Économie et de la Planification. À chaque étage, les propositions doivent être rapprochées, hiérarchisées et synthétisées. Le niveau national récupère donc une matière qui a déjà été travaillée territorialement, et non une simple collection de demandes individuelles.

L’ampleur du processus confirme que ce changement n’est pas seulement institutionnel. Sur 49 965 propositions recensées avant la sélection finale, 40 748 proviennent des conseils élus, contre 9 217 des ministères sectoriels. Plus de quatre propositions sur cinq sont ainsi entrées dans la préparation du Plan par la chaîne territoriale. Parmi les 14 624 nouveaux projets finalement inscrits, 8 506 proviennent encore de propositions des conseils. Le territoire intervient donc en amont de la construction du Plan : il produit une part substantielle de sa matière initiale.

Il faut toutefois qualifier cette remontée. Les conseils locaux sont issus d’une représentation élective, mais la participation aux élections locales de 2023 est restée très faible. Parler d’une élaboration territoriale est donc exact ; présenter les 40 748 propositions comme l’expression directe de l’ensemble des citoyens le serait beaucoup moins. La réforme renforce d’abord la représentation du territoire dans la planification, pas nécessairement l’intensité de la participation populaire.

Toutes les fonctions de la décision n’ont pas été déplacées

Le mot « décision » devient trompeur dès lors qu’il désigne plusieurs opérations différentes. Identifier un besoin, rapprocher des demandes concurrentes, sélectionner un projet, lui attribuer des crédits, en commander l’exécution puis évaluer ses résultats ne relèvent ni du même pouvoir ni nécessairement du même acteur.

La nouvelle architecture redistribue précisément ces fonctions de manière asymétrique. Les conseils locaux identifient et priorisent ; les échelons régional et de district agrègent ; l’administration intervient progressivement dans l’harmonisation. Mais les projets doivent ensuite satisfaire des critères nationaux de faisabilité technique, de cohérence stratégique, d’impact et de soutenabilité. Le ministère et le gouvernement conservent ainsi une fonction déterminante au moment où une priorité territoriale doit devenir une composante du Plan national.

Cette répartition est plus subtile qu’une opposition entre élus locaux et administration centrale. Les services déconcentrés des ministères participent eux-mêmes à certaines instances territoriales, sans disposer du même rôle que les élus. La construction du projet peut donc associer représentation territoriale, expertise administrative puis arbitrage national avant même son arrivée au stade budgétaire. Le système déplace davantage les premières fonctions de la décision qu’il ne transfère l’ensemble de la chaîne.

C’est ce qui distingue représentation et autonomie. Un territoire peut gagner la capacité de faire entrer ses priorités dans l’agenda public sans disposer pour autant des ressources permettant de les financer ou de les réaliser lui-même. La loi reconnaît d’ailleurs aux nouveaux conseils une personnalité juridique et une autonomie administrative et financière ; les données disponibles ne permettent pas encore d’en déduire quelle masse de ressources ils contrôlent effectivement.

Le portefeuille se territorialise plus vite que le capital

La structure du Plan rend cette asymétrie particulièrement visible. Les projets de portée locale représentent 70 % du portefeuille mais seulement 14 % de l’investissement programmé. À l’autre extrémité, les projets nationaux ne constituent que 11 % du nombre de projets mais concentrent 59 % des montants.

Le contraste ne doit pourtant pas être transformé en preuve automatique de recentralisation. « Local » et « national » décrivent ici l’échelle du projet, pas nécessairement l’identité de son décideur ou de son financeur. Une école, une route locale ou un équipement collectif mobilisent mécaniquement moins de capital qu’une centrale électrique, un barrage ou une infrastructure ferroviaire. Une forte participation territoriale au nombre de projets peut donc parfaitement coexister avec une concentration financière sur quelques grandes infrastructures.

Cette différence révèle néanmoins quelque chose d’important. Les dispositifs ascendants sont particulièrement efficaces pour faire apparaître des besoins de proximité — santé, assainissement, équipements collectifs, accès aux services — que des agrégats nationaux ou même régionaux peuvent masquer. Le Plan reconnaît d’ailleurs des disparités non seulement entre gouvernorats, mais aussi entre délégations d’un même gouvernorat. La granularité locale permet ainsi de révéler des besoins qui disparaissent facilement dans une moyenne territoriale.

À l’inverse, certaines décisions gagnent précisément à ne pas être arbitrées séparément par chaque territoire. Une infrastructure énergétique, un grand hôpital ou un axe de transport produit des effets dépassant la délégation qui l’accueille. Le filtre national peut donc répondre à des impératifs légitimes d’externalités, d’économies d’échelle, de cohérence des réseaux et de soutenabilité budgétaire. La question n’est pas de savoir si le local doit remplacer le national, mais à quel niveau chaque fonction de la décision publique produit le meilleur arbitrage.

Le véritable test commence lorsque le Plan devient budget

La principale inconnue apparaît précisément après la planification. Le Plan organise et programme l’investissement ; il ne vaut pas financement automatique. En 2026, le gouvernement indiquait environ 25 milliards de dinars d’engagements ou de crédits déjà identifiés et 5,5 milliards supplémentaires en négociation, tandis que le portefeuille public du Plan représente 101,835 milliards de dinars sur cinq ans. Ces montants ne sont pas directement comparables, mais leur juxtaposition rappelle une distinction fondamentale : retenir un projet et sécuriser les ressources nécessaires à son exécution sont deux opérations différentes.

Le budget 2027 devient donc le premier véritable test du nouveau système. Le Plan indique quelles priorités ont traversé la procédure de sélection. Les lois de finances montreront lesquelles obtiennent effectivement des crédits. Les rapports d’exécution permettront ensuite d’observer quels projets sont lancés, selon quels calendriers et avec quels taux d’exécution. C’est seulement à ce stade que l’on pourra mesurer si la remontée de l’agenda produit aussi un déplacement observable du pouvoir d’investir.

Le contrôle lui-même reste hybride. Le ministère de l’Économie et de la Planification doit coordonner le suivi et les évaluations du Plan, tandis que le Conseil national des régions et des districts dispose constitutionnellement d’une fonction de contrôle sur le budget et les plans de développement. Le territoire est donc réintroduit au niveau national dans le contrôle politique, alors que le pilotage technique reste largement organisé par l’appareil central.

Il manque encore une information décisive : le montant des ressources dont les nouveaux conseils peuvent réellement arbitrer l’usage, ainsi qu’un suivi permettant de relier une proposition territoriale à son financement puis à son exécution. Tant que ces données ne sont pas disponibles, la conclusion doit rester graduée. Le Plan 2026-2030 territorialise déjà fortement l’agenda public ; il reste à démontrer qu’il territorialise dans les mêmes proportions l’allocation du capital et la capacité d’exécution.